专家解读环保法改进：不应只求数量不求质量

中共十八届四中全会即将召开，本网邀请国内著名法学专家，对本次会议备受关注的依法治国主题进行系列独家解读。今日推出的主题为《专家解读环保法律保障：完善环境立法严格法律责任》，解读人为苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉。

环保法概况——数量世界第一成环境立法大国

我国生态环境状况日益恶化是近些年来政府和人民群众普遍关心的问题，很多人寄希望于发挥法律保障机制在环境治理中的积极作用。自1979年《环境保护法》（试行）诞生以来，经过三十多年的发展，我国已经形成了较为完善的环境法律法规体系，对各类环境要素及各类污染源基本上都进行了较为系统的法律规制。仅从立法数量上来看，我国有关生态开发与环境保护的法律、法规和规章的数量已经跃居世界第一，成为名副其实的环境立法大国。但实际情况似乎却是环境立法数量越多，环境质量就越差。法律的不断更新难以抑制日益严重的环境状况，环境保护的法律保障机制似乎失去了本应具有的作用。笔者认为，为了应对我国日益严重的环境污染与生态破坏现状，环境立法的数量当然是多多益善，但环境立法质量不高、环境法律实施机制不健全这两个问题却极大地削弱了法律保障机制在环境保护中的作用。今后我国环境保护法律保障机制的完善需要着重从提高环境立法质量和理顺环境法律实施机制这两个方面着手。

环保法现状——环境法律法规立法质量仍需提升

环境监管目标的设定须进一步明确化和严格化。由于环境资源对经济发展具有巨大的支撑作用，因而在以往偏重于经济发展的发展模式中，环境立法对环境保护目标的设定一般都不太严格，甚至是不明确的；再加之环境监测技术及环境执法能力的掣肘，以往的环境法律法规一般仅对监管对象实施污染物排放的浓度控制。一个城市如果仅有两家污染企业，每家污染企业都按照法律规定的浓度标准排污，当然不会有大的环境污染。但现在的情况却是，这一个城市很有可能有二十家甚至是两百家污染企业，即便每家企业都严格按照浓度标准去控制自己的污染物排放浓度，最后排放的污染物总量也是相当可观的，这往往严重超越了当地生态环境的承载能力，严重的环境污染便成为不可避免的现象。在这种经济发展的强劲态势下，如果我们不改变环境立法的管理思路，在对污染源监管的目标设定上仍固守三十年前的浓度控制标准，再多的环境立法也无济于事。因此，提升我国的环境立法质量，应当首先将对污染源进行控制的管理目标由浓度控制转变为更加严格的总量控制，对每一个污染源的污染物排放总量进行严格把控，确保各污染源排放的污染物总量不超过环境承载能力。

实行污染物排放总量控制，即可以减少污染物的排放，也有利于对我国产业结构和能源利用结构的转换形成倒逼机制。我国较多地区的产业结构和能源利用结构不合理，经济发展效率低下，长久以来经济发展几乎完全建立在无度利用环境红利的基础之上。产业与能源利用结构调整虽然已开展多年，但似乎收效甚微，许多地方仍然钟情于对水泥、石化等重污染行业的投资，仍然摆脱不了对煤炭资源的依赖。究其原因，是因为环境红利仍未耗尽，重污染行业仍然能够带来巨额经济收益。在此情况下，让企业和地方政府自觉转换产业结构和能源利用结构，是缺乏较大的推动力的。但如果对污染物排放实行严格的总量控制，对超过总量排放污染物的企业和地方政府实施严格的处罚措施，则意味着污染物排放总量将成为促进产业和能源利用结构转型的巨大推动力。这样做虽然在短期内会使GDP的账面数据有所减少，但对经济发展质量的稳步提高是非常有利的。

环境监管对象的范围要进一步扩大。由于国土面积广大、污染源数量众多，以往我国的环境执法不可能做到面面俱到，只能选择重点行业、重点地区或重点污染企业开展环境监管活动。这种环境执法方式虽然有利于集合优势执法力量解决重点和突出的环境问题，但却忽视了对普遍存在的中小污染源的监管。目前，中小污染源已成为我国极端环境事件频发的重要原因，如近几年来被社会公众普遍关注的雾霾问题。雾霾的成因极其复杂，构成雾霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨盐、有机物、炭黑和重金属等。在这其中，我国最近几年通过实施《大气污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤电厂的二氧化硫排放，因此我国的燃煤电厂脱硫做得比较好。但是法律并未对烧散煤的行为进行有力控制，数量众多的小型企业的二氧化硫和粉尘排放就基本失去了控制。此外，《大气污染防治法》规制的重点是燃煤电厂和大中型企业的二氧化硫排放，但却没有强制要求污染企业采取必要的脱硝措施，也就是没有严格控制企业的氮氧化物排放。再加上飞速增长又难以有效控制的机动车保有量，也对氮氧化物的排放做出了积极的“贡献”。因此在我国氮氧化物的排放也基本处于失控的局面。而氮氧化物又是形成的雾霾天气的重要原因。在这种立法背景下，如果不对法律监控对象的范围进行进一步扩大，仍然仅固守着所谓的“重点污染企业”和“重点污染物”，制定再多的环境法律法规也无济于事。因此未来我国环境立法应当尽可能地扩大环境监管对象的范围，这是提升立法质量、确保法律实施成效的重要手段。

环境监管手段要进一步创新。我国的环境立法一向具有重行政管理、轻市场机制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的优势，是国家开展环境监管的必要手段，但不能成为唯一手段。因为相较以产权交易为基础的市场机制手段，通过行政手段治理环境问题的成本支出往往较大，且行政手段易存在执法信息获取困难和不可避免存在“人情执法、关系执法”等问题。在地方环保部门难以摆脱地方经济发展利益束缚的前提下，仅依靠行政手段规制环境问题存在着明显的先天不足。因此，环境立法需要更加重视市场机制在环境保护中的积极作用。以“排污权交易”为代表的市场机制可以最大化地将污染物排放这种外部性问题内部化为企业的自身问题，不仅可以使环境污染这种本由社会公众承担的环境成本内化为企业自身的生产成本，还能使企业可以通过积极治理污染物排放行为而获得相应收益。这无疑是用经济刺激的手段解决环境问题的有益尝试。

法律责任要进一步严格化。以往我国的环境法律法规在法律责任部分的规定都是比较“羸弱”的，集中体现为法律不愿对污染企业施加严厉的处罚措施。在经济发展的强势大背景下，立法者总是自觉不自觉地为企业的生存发展担忧，光恐怕严厉的处罚措施会影响企业的正常发展。接下来可能会出现的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企业破产、大量工业失业、社会秩序的稳定受到严重威胁、地方财政收入减少、经济增速放缓……因此导致了我国环境法律法规在实施中的一种怪现象：守法成本很高，而违法成本却极低。这样一来，污染企业可能做出的普遍选择就是倾向于违反环境法律法规，因为环境违法行为即便被执法部门发现并查处，其通过实施违法行为而获得的经济利益也足以弥补因接受行政处罚而导致的利益损失。

法律责任是法律实施的保障机制，如果法律责任不严格，则无论其他规定如何完善，其实施效果都会大打折扣。因此，将来在提升环境立法质量方面，我们应当着重加强法律责任的严格化程度。首先，应当推行“按日计罚”制度。所谓“按日计罚”，是指对企业违法排污的持续性行为，可以将其每一日的违法排污行为视作一个单独的违法行为，最终的处罚额度是按违法天数累积计算的。这无疑极大地增强了处罚的力度，提高了企业的环境违法成本和违法风险，迫使企业在经过成本收益计算后自觉选择遵守环境法律法规的规定。关于“按日计罚”制度，新修订的《环境保护法》已经有所规定。该法将于2015年1月1日起施行，我们迫切希望新法的按日计罚制度能够成为悬在污染企业头上的一把利刃，而这一切能否实现，还需要执法部门的严格执法。其次，应当在环境民事责任领域实行惩罚性赔偿制度。民法传统理论认为，民事赔偿责任是对受害人所遭受损失的经济弥补，仅具有补偿性，而不具有惩罚性，因此损害赔偿的数额是不可能高于环境受害者所遭受的财产损失的数额的。这同样容易导致守法成本高、违法成本低的问题，对污染企业而言缺乏制约力和威慑力。因此，环境民事立法中需要惩罚性的民事赔偿规定，要按照不能让环境违法者从违法行为中获利的原则设计赔偿标准。最后，要强化环境刑事立法的作用，让违法排污造成环境污染事故的企事业单位及其负责人员承担严厉的刑事责任。在我国，有很多企业经济实力雄厚，其根本不惧怕任何形式的经济处罚，而对自由及生命的高度重视则是企业老板们的普遍弱点。因此，环境刑事立法对于督促企业自觉遵守环境法律法规具有不可替代的作用。目前我国的环境刑事立法规定仍然存在较多不足，比如刑事处罚偏轻（最高刑仅为七年有期徒刑）、因果关系证明极为困难等，需要进一步通过环境立法予以改进。

环保法改进——环境法律法规需加强对地方政府及行政负责人制约力度

我国环境执法难以取得成效，除了环境立法未对一些关键问题的解决提供法律依据之外，还与地方政府的消极应对存在着密切的联系。我国自从实施中央和地方分税制改革之后，地方政府成为发展地方经济的主导力量，地方政府领导人员的升迁也与经济发展指标密切关联。这样，一些地方政府出于对GDP指标的极度渴望和领导干部出于对个人升迁的高度关注，在经济社会发展过程中长期忽视生态环境保护，或者说是以生态环境为代价换取经济快速发展。

在这种背景下，相对于严格监管和处罚污染企业，一些地方政府可能更倾向于保护和支持污染企业。如此一来，国家有关环境资源保护的法律法规在地方的贯彻实施往往会遭到各种形式的阻拦，有的地方政府甚至明目张胆的地为环境违法企业充当保护伞。隶属于地方政府的环保部门往往也对违法排污企业采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度。而社会公众如果不满企业的违法排污行为，拿起法律武器维护自己的合法权益时，也会面临重重困难。譬如在环境污染民事诉讼案件中，案件的受理就是污染受害者需要迈过的第一道难关。一些地区的人民法院受到不正当利益的裹挟，经常无正当理由拒绝受理污染受害者起诉本地区污染企业的诉讼案件，使污染受害者无法通过法律规定的诉讼渠道维护自己的合法权益。而合理的维权诉求如果不能得到及时化解，则容易激发更加严重的社会矛盾。事实证明，近些年来有很多环境群体性事件都是因为公众合理的环境利益诉求未能得到国家有关部门的有效救济而促使发生的。

总而言之，近些年来地方政府及其职能部门整体上并没有严格按照环境法律法规的授权依法履行其环境保护职责，反而在环境法律法规的实施中扮演着不光彩的角色。造成这一环境执法问题的原因，笔者认为仍然出自立法。我国各项环境法律法规非常重视对污染源的规制，但普遍忽视对地方政府权力的制约，地方政府长久以来实际上游离于环境法律法规管控之外。这集中体现为各项环境法律法规均未明确规定地方政府的环境保护责任。虽然每一部环境法律或法规中均会有一条款规定地方人民政府对本地区的环境质量负责，但到目前为止还没有一部环境法律或法规对该条规定进行细化。地方政府如何对环境质量负责？如果地方环境质量不合格，地方政府怎么负责？由谁来具体承担责任？承担责任的形式是什么？又由谁来追究地方政府的环境责任？……对上述一系列具体的问题，我们的环境法律法规似乎犯了集体失语症，均没有进行明确规定。法律中的“地方人民政府对本行政区域环境质量负责”就成为一句仅具有宣示意义的空话。

环保法改进——环境立法仍需完善不应只求数量不求质量

从环境立法的角度改变上述状况，笔者认为可以从以下几个方面考虑：

改革现行领导干部考核机制。目前，我们太过于强调GDP的重要性，以至于考核的唯一标准也是GDP。这样无疑会刺激地方政府及其行政负责人为了GDP和个人升迁而不顾经济发展的环境影响。因此，应当改变现在这种单纯看重GDP的考核机制。2011年，国务院正式发布了《全国主体功能区规划》。根据该规划，全国国土区域被划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，每一种区域实行不同的开发和保护策略。笔者认为，在不同开发区域，应当实行不同的考核机制。譬如在优化开发区域，国家对此区域的各级地方政府及其行政负责人应当实行以经济发展质量为指标的考核制度，如果仅有GDP增速，而没有合理的产业结构和能源利用结构，没有污染物排放总量的大幅削减，没有生态环境质量的显著改善，则考核结果也应是不合格的；而在限制开发区域和禁止开发区域，国家应当不对此类区域的各级地方政府及其行政负责人考核经济发展指标，仅须考核生态环境方面的指标即可。现行地方政府与领导干部考核机制不合理是造成地方政府长久忽视生态环境保护的根本原因，要解决我国环境法律法规的实施问题，就必须着手改革现行考核机制。环境立法应当对上述新型考核机制做出明确规定。

环境立法应当对地方政府环境质量负责制进行细化规定。对诸如地方政府如何对环境质量负责、负什么责、由谁来承担责任、由谁来追究责任等一系列操作中的具体问题进行明确规定，把地方政府环境质量负责制真正落到实处。

完善行政诉讼制度。监督地方政府及其职能部门是否依法履行环境保护职责的主要力量不应是上级人民政府，而应是广大人民群众，在这其中，行政诉讼制度的完善是不可或缺的。首先，应当允许公民、法人和其他组织对各级人民政府制定有关环境保护的政策、法规、规章和规划的行为提起诉讼，通过行政诉讼的提起防范可能有害于生态环境的政府经济决策的作出，避免地方政府在招商引资、产业布局等方面忽视生态环境的保护。其次，应当通过立法建立行政公益诉讼制度，允许法律规定的组织或个人对滥用职权或怠于行使行政职权保护环境的各级人民政府及其职能部门提起诉讼，督促它们依法行使法律法规赋予的环境保护职权。

尽管近些年来我国的环境资源问题日益突出，但从总体上说，现行环境法律法规的实施对于减轻环境问题的影响还是起到了一定的作用。然而，法律的实施效果与建设生态文明目标之间的差距仍显巨大。因此，环境立法仍需继续完善和改进。目前，环境立法不应再单纯强调立法数量的增加，而更应看重立法质量的提高。希望我们的立法机关能设计出一套主体更加明确、责任更加清晰、实施更加顺畅的环境法律法规实施机制。