赵勇：招标采购的正向改革和逆向改革

作者： 2015年01月27日来源：政府采购信息网浏览量：

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改革开放以来，我国从发达国家引进了招标采购这种资源配置的方式，并且在规范化、法制化、政策功能化和国际化方面都取得了重要的成效。本世纪初，陆续生效的《招标投标法》和《政府采购法》奠定了我国公共采购领域的

　　改革开放以来，我国从发达国家引进了招标采购这种资源配置的方式，并且在规范化、法制化、政策功能化和国际化方面都取得了重要的成效。本世纪初，陆续生效的《招标投标法》和《政府采购法》奠定了我国公共采购领域的法制基础，然而，"法律是一种地方性知识"，强制性的制度变迁不可避免地与我国的实际情况存在偏差，一些做法也缺乏生效的历史和传统，不易被人们所接受并形成行为规范。因此，在我国的招标采购实践中出现了一些问题。在解决这些问题，即将国际的公共采购制度本土化的过程中，各行业、各地区都提出了不同的思路和解决方案，这些具有中国特色的思路和解决方案，有的有效，有的无效，有的短期内有效，有的从长期看却是利大于弊。对政府采购制度建立和完善的过程中出现的问题进行梳理，提出辨别这些改革措施好坏的标准，希望能够为政府采购改革提出建议。

　　招标采购出现的问题及应对措施

　　首先，对招标采购制度中出现的一些典型问题和采取的应对措施进行罗列。

　　关于招标人和采购人的主体地位：在计划经济时期没有法人负责制，招标人和采购人的能力有限，所以招标采购制度建设的初期，两法都对自主招标和自主采购进行了限制，将代理采购和代理招标作为我国主要的招标采购模式。随着招标代理行业的发展，招标代理机构出现了良莠不齐、恶性竞争的现象，其中一些代理机构甚至成为了违法采购的帮凶，我们想出的办法是由行业主管部门颁发资质，并由政府部门对代理机构进行检查、考核。

　　关于采购方式的选择：由于担心招标人和采购人滥用采购方式，特别是滥用单一来源等非竞争性的采购方式，因此要求将公开招标确定为首选项，选择非公开招标方式由政府审批。

　　关于招标文件编制：认为招标人能力不足或者有倾向性，要求对招标文件进行审批或备案，认为这样的招标文件是公平的、科学的。

　　关于评标定标：引进招标制度的初期，有评标和定标两个小组，两个小组的主要成员都是政府官员，上世纪九十年代，政府官员从评标、定标两个小组中退出后，有些建设单位对于突然获得的权力进行滥用，所以导致了大量的贪污腐败行为和劣质的工程建设项目。随后设置的专家评审制度，则利用随机产生的外请专家来评标，限制招标人的数量。发展到今天，一些有形市场或公共资源交易中心把招标人、采购人排除在评标资格以外。

　　关于项目验收：由于一些采购项目在验收环节出现了问题，于是部分政府部门据此认为采购人不可靠，验收应当由权威的政府部门负责，以保证政府采购的效果，令各方满意。

　　以上是招标采购中常见的问题，以及以往或者目前正在采取的应对措施。

　　明确深化改革的方向与边界

　　政府采购是具有公权力的政府部门或者组织机构，在市场上寻找货物、工程和服务的行为。我国在建设市场经济的过程中，尤其是在市场经济建设的初期，由于带有计划经济的体制遗留，市场不完善，采购人、供应商不同程度地存在问题。每当问题出现，社会上加强监管的声音立刻洪亮起来。简政放权是一个复杂的利益博弈，一直对放下的权力耿耿于怀、对于杀回市场跃跃欲试的政府部门，此时会习惯性地伸出乱摸市场的手，头痛医头、脚痛医脚。短时间内，政府的监管措施会取得一些成效，但从长期看，如果政府的政策不是在法治的支撑下运作，将增大监督成本和经济增长的成本，乃至加剧道德滑坡和寻租腐败。

　　面对出现的问题和不同的改革思路，如何判别哪些思路是进步的、切实有效的正向改革，哪些是退步的或者是饮鸩止渴的逆向改革？本世纪初就爆发了一场中国向何处去的大讨论，也就是说是强化政府和国有经济的掌控，还是推进市场化、法治化、民主化的改革？党的十八大以"必须以更大的智慧和勇气深化改革"回答了这个讨论。党的十八大三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，四中全会做出了全面推进依法治国的决定，中国在新的历史起点上开始了新的征程。

　　我个人认为，党的十八大三中全会指明了市场化的方向，四中全会则划定了法治化的边界。对于政府来说，法无授权不可为，法律没有赋予的权力，这种改革是不能尝试的；对于市场主体来说，法无禁止即可为，应充分发挥市场的创造力、决定性和积极性。根据这个方向和边界，运用成熟的经济学理论，结合我国招标采购的发展实际，我认为以下三条是判别招标采购领域正向改革和逆向改革的标准。

　　正向改革和逆向改革的三条判别标准

　　一是权力责任匹配。在市场经济中，各方主体应为自己的行为承担责任。如果改革措施赋予一方主体权力，如果做得好，可以分配相应的利益；如果做得不好，必须承担相应的责任，这种改革是符合市场经济规律的。反之，如果剥夺了一方主体的权力，比如，采购人或集采机构，却要求承担相应的后果和责任是不恰当的；又如，赋予一方主体权力，比如评审专家或者公共资源交易中心，但这二者不能对采购结果负责，这种改革就是不符合市场经济规律的。

　　二是能否降低交易成本。交易成本包括搜寻成本、决策成本、监督成本等。比如，好的招标文件是市场主体、采购人各方博弈产生的，不是政府官员拍脑门确定的；好的评标决策应是由未来承受采购结果的人做出来的，不是与这个结果无关的人做出来的；高效、低成本的监督来源于利益相关方的监督和免费的公众监督，而非政府事先审批带来的。

　　三是"良币驱逐劣币"。要建立一个"良币驱逐劣币"而不是"劣币驱逐良币"的竞争环境，最重要的就是诚信体系的建立，好的供应商应能获得更多进入市场、获得订单的机会，将恶意履行合同等供应商从市场上淘汰出去。（国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇）

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