环保税法送审排放量作为计税依据

据悉，《环境保护税法（送审稿)》已于近期上报国务院，财政部也做好了起草《环境保护税法实施条例》的准备工作。《环境保护税法（送审稿）》主要内容是，通过实施费改税将现行排污费改为环境保护税，结合现行排污费收费项目设置税目，包括大气污染、水污染物、固体废物、噪声等，将排放量作为计税依据，并且在考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本等因素设置税率，合理设置税收优惠。

值得注意的是，将排放量作为计税依据，意味着环保部门仍是提供计税依据的重要部门，同时税务部门负责征收，未来两个部门之间的配合成为关键。而现行排污费主要由环保部门根据2003年发布的《排污费征收标准管理办法》核定和征收。

“环境保护税法2015年上全国人大审议的可能性非常大，最多可能审议两次，2016年通过的可能性很大。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文预计，此后环境保护税法实施可能还需要几个月的时间准备，正式开征或在2017年1月。

之所以将排污费改为环境保护税，在山东大学财政系主任李华看来，是出于新预算法实施的需要，环境保护税的征收和预算制度是并驾齐驱，要求预算透明、全覆盖。而原来的排污费，使用并不透明，费改税后要纳入财税体制，公开透明、通盘使用，排污费是做不到这一点的。

按照财政部财税立法的工作计划，环境保护税法属于近期项目。

近期项目是指立法条件成熟，已开展调研和起草共组，力争2016年前颁布实施的项目。房地产税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、税收征管法、政府和企业合作法（PPP）、预算法实施条例等属于近期项目。

施正文告诉记者，在国家税制改革中，具有紧迫性、重要性的六大税种中就有环境保护税，推进环境保护的费改税，酝酿已久。“以前推行排污费改税，主要是从税收角度来做，现在是从环保的方面来设计，所以刚开始的时候排污费叫污染税，现在叫环境保护税。”

1992年里约热内卢联合国环境与发展高峰会议上，中国政府第一次明确表示，要开展环境保护税的研究和试点工作。

据了解，十八届三中全会之前，财政部、国税总局对环境保护税的法律起草工作已进行好几年。“现在是几易其稿，全国人大考虑在2015年上会审议，对于环境保护税的立法和开征，全国人大是持积极态度的。”施正文表示，从税收法定原则来讲，环境保护税属于新开征的税种，需要先立法再开征。“国际上环保税分为两种，一种是大口径，按照经济合作与发展组织（OECD）广义环境税的概念，具有一定环境保护性质和功能的燃油税、消费税、资源税都属环境税范围。而中国的环保税是个小口径的环保税，基本上是将上个世纪80年代开始征收的排污费实施费改税。这是有技术基础的，民众基础比较好，不会加重税负负担。”李华表示。

此前中国排污费的制度设计，主要着重于环保资金的筹集以及对企业排污行为的末端治理，而不是象税收那样发挥对企业行为的事前指引和诱导作用。与此同时，由于排污费属于行政事业性收费，不属于法定税收，受到地方保护主义行政干预比较大。

这往往会造成两种后果：一是在收费标准上不能严格按监测数据进行收费，协商结果只是作为一个讨价还价的筹码，通过协商来收取排污费。二是不严格按排污收费程序收费，对于拖欠排污费的企业很少通过法院强制执行收取排污费。鉴于此，在上个世纪90年代税制改革中，排污费被列入费改税的内容之一，但当时的改革并没有成行。

现行排污费是根据2003年7月的《排污费征收标准管理办法》确定的，标准偏低。2003年至2013年，中国累计征收排污费仅1700多亿元，而每年的漏损率高达30%。

尽管2005年的排污费征收使用管理条例就规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用，以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。一位地方部门的财政人士也告诉经济观察报，现在排污费算专项收入，入地方国库，支出也是专项安排环保项目。但这笔收费是否足够用于环境保护和污染治理，会否被有关部门截留、挪用，仍存疑问。

解决这些问题也是国家开征环境保护税的初衷。2014年9月1日，国家发改委、财政部、环保部联合发布《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求到2015年6月底前，提高二氧化硫、氮氧化物，以及污水中一些污染物的排污费征收标准。这被认为是将排污费改为环境保护税的前奏。“这个税应该专款专用，环境保护税是特定目的税，所在环境保护税法应该就支出方向做出规定，收支要连在一起。”上海财经大学公共经济管理学院税收系主任朱为群表示。

这些内容，或将出现在财政部即将起草的《环境保护税法实施条例》中。

不过施正荣建议，应该保持企业在这方面税费负担的稳定性，不要把税负起点定得太高；另外，应该赋予地方一定的税率选择权，因为目前东部环保压力较大，而西部地区环境承受压力比较宽裕。