上海PPP实践探索及启示建议

　　2014年以来，财政部、国家发改委就推进政府和社会资本合作（PPP模式）出台了一系列指导意见，国内绝大多数省级行政区都出台了PPP实施意见。尽管目前上海还没有就PPP正式出台相关文件，但PPP最主要的形式——基础设施特许经营在上海的实践探索，已经有20多年的历史。上海PPP的经验和不足之处，对各地正在如火如荼地推进PPP，有着重要的借鉴意义。

上海PPP实践回顾和成效

一、实践回顾

上海城市建设管理领域PPP（以下统称PPP）始于上世纪90年代，大致可分为三个阶段。

　　　　　　　　　　　　　　　图示：上海城市基础设施PPP的发展历程

　　1、起步探索阶段（上世纪九十年代）

从1993年底起，上海城投总公司先后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司，将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。此阶段上海PPP的特点为：第一，以TOT模式为主，以吸引外资为主；第二，定向授予特许权，即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同；第三，一个项目一部政府规章，针对不同的PPP项目，上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》（1994年）等专营管理办法累计达到10个。

　　2、快速推进阶段（九十年代末-2010年）

进入21世纪后，上海大力推进城市基础设施PPP模式，引入市场化竞争机制，扩大投资资金来源。如路桥领域，以特许权经营合同的形式授予项目公司收费经营权。同时，PPP实施领域扩展到环保等领域，如竹园第一污水处理厂项目。此阶段上海PPP的特点是：第一，以BOT模式为主，项目最多、最热；第二，采用公开竞争的方式选择社会资本；第三，加强配套制度建设，如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》，从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。

　　3、转型升级探索阶段（2011年至今）

在总结经验基础上，结合基础设施建设运营市场化改革，于2005起开始研究地方性制度规范，制定了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布，以期促进上海PPP模式转型升级，进一步提高基础设施的运营质量和降低运营成本。但受地方政府融资平台政策等因素影响，这个阶段的PPP项目较少。

　　二、主要成效

　　1、通过创新融资方式，缓解了大规模基础设施建设的资金压力，明显加快了城市建设进程。

据初步统计，截至2014年底，上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实施PPP模式引进社会资金达500亿元（不包括在医疗、体育、文化设施以及政府购买服务等领域），有效缓解了城市建设资金供求矛盾。据不完全统计，上海通过政府与社会资本合作，建成的高速公路项目14个、隧桥项目6个、污水处理厂项目14个、供水项目2个、垃圾中转项目5个、垃圾处理项目8个。其中，2001年至2010年通过PPP模式建成的高速公路超过500公里、垃圾处理设施8座，分别约占上海高速公路总里程的70%和垃圾处理能力的80%。