完善PPP模式 这三层挑战须“通关”

　　两会胜利闭幕，PPP热议持续升温。与2015年政府工作报告“积极推广政府和社会资本合作模式”相比，2016年政府工作报告进一步强调了PPP模式从“推广”到“完善”的转变，体现出政府下一步工作重点：即不断完善PPP体系，更加注重PPP模式的实际开展效果。

　　2015年政府工作报告：大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。

　　2016年政府工作报告：深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

　　笔者认为，在充分结合政府工作报告及PPP模式运作经验的基础上，完善PPP模式、推进PPP发展可从三方面展开，即上层法律的搭建，中层模式的规范，以及基层实操的探索、创新。具体而言，一是通过PPP立法的完善，对PPP项目各方权利和风险进行合理分配，为PPP发展构建“有法可依”、“有章可循”的法制化大环境;二是通过规范PPP项目运作，确保落地项目均为具有全面推广价值的“范本”，使得政府的财政支出节约、高效;三是针对实操过程中遇到的困境、难题进行多种有益的尝试，积极鼓励创新，推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系，丰富PPP项目投融资链条，提高社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。

　　第一关：健全法律法规

　　PPP模式能否健康发展，依托于其所在环境是否规范有序。通过PPP法律体系的建立和完善，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，以及如何保障各方权益，才能让各方做到“有法可依、有章可循”，从而保持政府、社会资本和金融机构等参与方合作预期的稳定性。坚持依法合作，树立契约意识，依法完善规范合同文本。政府方依据已有政策，加大政策保障力度，细化政策保障条款，在法律允许和力所能及的情况下优化项目条件，提高社会资本参与的积极性。同时，对项目全过程加强监管，强化履行绩效评估机制。严格遵守项目采购流程，择优选择社会资本，从而对项目执行形成强有力保障。

　　一、树立契约意识，完善合同文本

　　从国际经验看，契约观念是顺利开展PPP项目的重要前提。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系。按照重诺履约原则，加强社会信用体系建设，构建政府内部的履约保障联动机制。当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺，保障PPP项目顺利实施。此外，政府部门要保持政策的连续性和稳定性，依法行政，防止不当干预，认真履行向社会资本作出的承诺。

　　在遵守契约精神的同时，树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等，形成一套规范且对各方均有合理约束的合同文本。

　　二、加大政策保障，优化项目条件

　　依据现有政策细化政策保障条款，加大政策保障力度，优化项目条件，为社会资本参与PPP项目提供更多保障，实现政府和社会资本合理共担风险。政策保障主要可从以下五方面入手：一是简化审批流程。由财政、发改牵头，会同各部门对PPP项目实施方案进行联评联审通过后，避免对已通过内容在后续规划选址、用地预审、项目立项等一系列审批环节进行重复性审批。二是完善财税支持政策。将政府和社会资本合作项目中政府负担的资金纳入财政预算，并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映，加大项目执行保障。三是积极推进公共服务领域价格改革。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格，降低外部环境变化对项目执行的影响。四是多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地，减小由于供地问题对社会资本的压力。五是做好金融服务。鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。