中国城市水务行业PPP的七个关键问题

　　中国公共基础设施和公共服务行业的PPP（Public Private Partnership）在经历了1995-2002年的兴起，以及2008-2012年全球金融危机后的数年寂寞后，终于又迎来了新一轮高潮。与以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手来自政府强势部门——国家发改委、财政部等主管部门都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用，提供政策推动和支持空间。各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，解决融资乏途问题，同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。

　　在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也从中嗅到商机，希望通过PPP使自己的资本进入新的获利空间。

　　一、自然垄断与行政垄断

　　城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点，与其他公共服务行业相比，水务行业（主要包括自来水和污水处理）属于典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断，除了经济学意义上的“规模经济”和“范围经济”特征外，从竞争学的角度，主要指市场竞争发展到一定阶段时出现的产业“自然”集中，属于市场竞争之后的合理性垄断，其与“行政垄断”有着根本的区别，后者属于“人为”的授权性或规定性集中，属于市场竞争之前的不合理垄断。

　　从这个意义上讲，当垄断由市场竞争的自然结果异化为行政强制的人为结果时，则从根本上违反了关于自然垄断的经济学原理。

　　遗憾的是，理论画面的清晰并未折射出实际操作的精确。在我国城市水务行业以往某些PPP过程中，尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善，也引进了一些社会资本或境外资本，但在很大程度上，依然在沿袭着行政决定的方式。

　　例如，某领导与某跨国集团一拍即合，随即指示本地的水务企业与其合作，而没有履行竞争程序。有些合作尽管在形式上履行了招标程序，也只是走走过场，结果还是早先内定的公司入围。还有的地方列出招标条件，规定只有在本行业经营十年以上、资产总量达到若干亿的本市企业方具有竞标资质，结果依然是原来的企业入围。某些地方在制定特许经营条例时，主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款……

　　凡此种种，反映出在我国城市水务行业的PPP过程中，一些地方和部门依然试图利用行政手段来创制自然垄断。实际上，自然垄断只是水务市场的“结构特征”，而不是水务厂商的“行为特征”。自然垄断之所以是自然的，就是因为它是竞争的产物而不是行政的造物。

　　正如不能因为状元名额只有一个就把其他人逐出考场并指定某一人成为状元一样，相反地，状元只能产生于参加考试的众多举子之中。同样，假如经济学原理告诉我们，某个城市的水务市场应由一家厂商独家经营更为经济，那么应当通过公平竞争在众多有实力的厂商中选择出那个最优的垄断经营者，而不是通过行政指定来强占这一垄断地位。

　　如果我们期望通过中国城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者，首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而寄生于市场竞争的母体。

　　二、融资目标或效率目标

　　城市水务行业属于资本密集性行业，其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP在瞄准融资功能和融资数量时，是否还有别的目标？2007年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence杂志以“管理中国资产价格膨胀”为题，列举了我国若干城市水务行业PPP过程中资产大幅溢价的情况，令人发省。

　　在人们为资产溢价或国有资产增值兴奋的同时，或许我们也应该问如下问题：

　　首先，一方面，我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损，但另一方面，其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的真实画面是什么？究竟是买家愚蠢还是卖家精明？

　　其次，溢价收益去了哪里？

　　第三，溢价成本的最终埋单人又是谁，即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联？

　　正如一个学校的公共食堂要转让，某个人愿意以高出原值5倍的价格溢价收购，人们为公共资产成功增值感到喜悦，但如果购买者将购买成本打入饭菜成本，师生的就餐价格由此也上涨数倍，那么这种溢价无疑就是成本转嫁。