识别和筛选PPP项目的详细套路

　　接触过PPP的人都知道，在财政部、发改委等国家相关部委的推动下，这几年PPP(官名为“政府与社会资本合作”，国外一般称“公私合作伙伴关系”)在我国的发展步入了快车道，用句俗话说“PPP热了”。在决定一个项目是否采用PPP之前应该经过充分的论证，PPP项目识别和筛选应该有其一定的程序和标准。

　　那么应该如何识别和筛选PPP项目呢?

　　1识 别

　　PPP适用于哪些领域?

　　《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号，以下简称“76号文”)要求“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等”。

　　可见，财政部突出了PPP的重点关注领域，而非列举所有适用于PPP的领域。发达国家的成功经验表明，基础设施是适用PPP的最适合的领域，济邦公司翻译的经典教材《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》一书中，将基础设施从经济、社会、硬、软四个方面进一步细分了四类基础设施。PPP的适用领域也从最初主要应用在硬经济基础设施(如高速公路、电力等)，逐步向软社会基础设施(如社会保障、社区服务)等领域延伸。故PPP主要适用于泛基础设施领域，包括基础设施、市政公用、公共服务等。

　　或许有人会问：为什么是泛基础设施领域而不是其他领域?笔者认为，泛基础设施暗含着一个很重要的特征“公共所有”，某领域的项目若非公共所有，则根本不存在PPP的可能性。比如我们接触到某省刚推出了一个PPP项目，是建造一座商务大楼，主要用途为商业综合体和企业办公。这座大楼的建造完全是市场行为，而非公共所有，所以不是PPP项目。此外，泛基础设施还有“需要持续服务”、“巨大的外部性”及“典型的规模经济”等特征，这些特征也决定了泛基础设施领域的服务供给，必须交由代表社会公众利益的政府。为了提升泛基础设施领域公共产品和服务的供给效率，满足公众多样化需求，缓解政府资金压力等诸多诉求，于是PPP应运而生。

　　随着PPP模式在国内的快速发展，和经过财政部与发改委几轮PPP项目示范与推介，已经有更多的行业领域明确提出吸引民间资本参与到行业建设和发展中来了如能源方面。

　　2筛 选

　　财政部76号文明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”

　　财政部描述适合PPP项目的特点，反映了PPP项目的一些重要特征，但非全部，且财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量，所以优先选择有稳定现金流的项目。而笔者在PPP的咨询实践中发现，纯公益性、无收费机制或者收费机制很弱的项目并不在少数，很多这类项目也具备适合采用PPP模式的基本特征。笔者认为，适合采用PPP的项目首先应具备以下几个基本特征：

　　(1)参与方至少有一方应为公共机构。

　　如前所述，PPP适用于“公共所有”的泛基础设施领域，提供的须为公共产品和公共服务，故PPP的参与各方必须至少有一方应为公共机构，也即PPP中的“Public”，且财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号，以下简称113号文)也特别明确了此公共机构为“县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位”。除了公共机构，其他市场主体各方之间的合作项目为市场行为，不是PPP项目，如商品房的买卖、商品交易等。

　　(2)需求长期稳定。

　　公共产品(含公共服务)具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提，项目若非有长期稳定需求(如政府为履行其自身职能需要购买某专业设备)，则此类项目不适合采用PPP。

　　(3)参与各方应建立长期合作关系，合作关系应是持久且有关联的，也即PPP中的“Partnerships”。